«Много представителей регионов выступали с предложениями дать возможность самим решать, [какую модель самоуправления выбрать]. И Татарстан, и Саратовская область, Воронежская область и другие регионы», — говорил накануне спикер Госдумы Вячеслав Володин во время рассмотрения законопроекта о реформе местного самоуправления во втором чтении. Регионам, как и просили власти РТ, дадут право самим выбирать модель МСУ — сохранить двухуровневую систему с сельскими и городскими поселениями или перейти на одноуровневую. Кроме того, специальной поправкой как минимум на пять лет сохраняется и система, когда избранный глава муниципалитета может возглавлять местную Думу и не слагать с себя депутатских полномочий. Подробности — в материале «БИЗНЕС Online».
Самым главным и в то же время спорным вопросом реформы изначально стало упразднение городских и сельских поселений и переход на одноуровневую систему с городскими и муниципальными округами
В каком виде реформа МСУ пришла ко второму чтению
«Если мы будем идти по рассмотрению каждой поправки, а не по блокам, нам потребуется четыре часа», — торопил спикер Госдумы Вячеслав Володин депутатов во время рассмотрения законопроекта о реформе местного самоуправления (МСУ). Во втором и, как известно, решающем чтении скандальную инициативу, которую предложили Павел Крашенинников и Андрей Клишас, начали рассматривать накануне только в 15:00 после отчета уполномоченного по правам человека в РФ Татьяны Москальковой.
Самым главным и в то же время спорным вопросом реформы изначально стало упразднение городских и сельских поселений и переход на одноуровневую систему с городскими и муниципальными округами. Для Татарстана это означало упразднение 911 поселений (872 сельских и 39 городских) и депутатского корпуса на поселенческом уровне (7,5 тыс. человек). Осталось бы только два вида муниципальных образований — городской (Казань и Набережные Челны) и муниципальный (43 района) округа.
После критики инициативы со стороны Татарстана, КПРФ и «Справедливой России — За правду» Володин поручил подготовить поправку, позволяющую регионам самостоятельно определять модель МСУ на своей территории, и сам же возглавил группу депутатов и сенаторов (вместе с Крашенинниковым, а также депутатами от Татарстана Айратом Фарраховым, Ильдаром Гильмутдиновым, Максимом Топилиным, Айдаром Метшиным, Артемом Прокофьевым и др.), которая и внесла это изменение. Теперь в субъектах, «имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности», может быть сохранена двухуровневая система МСУ. Закон предлагает и еще один вариант — выбрать смешанную систему, когда в ряде районов действует одноуровневая система, а в каких-то остается двухуровневая.
«Предложения Татарстана о праве регионов самостоятельно определять модель самоуправления были услышаны», — сказал председатель комитета Госсовета по госстроительству и местному самоуправлению Альберт Хабибуллин, в комментарии, оперативно распространенном пресс-службой республиканского парламента после рассмотрения законопроекта. Так что можно констатировать — Татарстан свою позицию на этот раз отстоял.
Кроме того, власти РТ настаивали и на сохранении модели, когда избранный глава муниципалитета может возглавлять местную Думу и не слагать с себя депутатских полномочий. Например, сегодня мэр Казани Ильсур Метшин параллельно является председателем Казгордумы. В предложенной версии законопроекта глава может возглавлять местную администрацию, но все-таки не может «исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования».
Однако, как в разговоре с корреспондентом «БИЗНЕС Online» уточнил Фаррахов, одна из одобренных поправок все-таки позволяет сохранить действующий в республике порядок до следующих выборов, которые состоятся в 2030 году. Таким образом, 14 сентября 2025-го изберут депутатов представительных органов МСУ на пять лет. «А за пять лет можно внести изменения в закон, если в этом будет необходимость», — добавил он.
Татарстан ранее предлагал «очень четко» прописать полномочия муниципалитетов
Какие еще изменения ждет МСУ?
Полномочия главы муниципалитета будут прекращены досрочно в случае утраты доверия президента РФ, ухода в отставку, отрешения от должности и (это нововведение) «нарушения срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения». А основаниями для его отставки теперь может послужить и «систематическое недостижение показателей эффективности».
В список случаев, когда прекращаются полномочия глав муниципалитета и местной администрации, местных депутатов, добавилось «приобретение ими статуса иностранного агента».
Еще в 2020 году поправками к Конституции РФ закрепили понятие единой системы публичной власти. Поэтому сначала приняли закон об общих принципах организации публичной власти в субъектах, когда «президента Татарстана» переименовали в «раиса», а затем в 2021-м Крашенинников и Клишас внесли новый законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Он должен был завершить реформу. Главная новелла этой инициативы касается упразднений муниципалитетов первого уровня. Все они должны были объединиться в более крупные муниципальные и городские округа.
Госсовет РТ в конце 2021 года поддержал концепцию законопроекта, который в первом чтении приняли в январе 2022-го. Второе чтение планировали на март, но из-за начала СВО рассмотрение несколько раз переносили. В итоге к законодательной инициативе вернулись только осенью 2024 года.
И вот тут Татарстан внезапно публично начал критиковать законопроект. 28 ноября на заседании Госсовета РТ этот вопрос подняли. Затем спикер ГС РТ Фарид Мухаметшин встречался с Володиным, а следом в сети появилась копия обращения Рустама Минниханова на имя спикера Госдумы, в котором раис указывал, что двухуровневая модель МСУ доказала свою эффективность и менять ее было бы неверно.
Главный посыл Татарстана и Минниханова был таким, чтобы регионам дали право самим выбирать между двухуровневой и одноуровневой системами управления. Впрочем, в СМИ раис РТ признавал, что если законопроект примут, то «станут выполнять», но просил все равно оставить два варианта. Крашенинников тогда согласился, что в Татарстане система МСУ работает хорошо, нет нехватки кадров, как во многих других регионах. В итоге авторы законопроекта согласились предоставить регионам переходный период на 10 лет до 2035 года.
После этого работа опять шла кулуарно. Как рассказывали источники, депутаты Госдумы от Татарстана принципиально отказались голосовать за законопроект, а это, по сути, внесло раскол в ряды «Единой России». Парламентариев не раз приглашали на «беседы» во фракцию, но это не помогло и позиция осталась прежней. Это вкупе с позицией Госсовета РТ и письмом Минниханова вынудило Госдуму отказаться от быстрого рассмотрения законопроекта. Сначала инициативу раскритиковали представители оппозиционных фракций на совете Госдумы, а уже через день Володин в закрытой части пленарки указал авторам инициативы на недоработки и упрекнул, что позиция не была согласована ни с фракциями, ни с бывшими мэрами и губернаторами. В начале февраля спикер ГД объявил, что межфракционная поправка готова и внесена на рассмотрение.
Также Татарстан ранее предлагал «очень четко» прописать полномочия муниципалитетов. Теперь предлагаются три вида муниципальных полномочий. Первый — неотъемлемые, которые базируются на перечисленных в Конституции РФ. Например, принятие устава, составление бюджета и т. д. Второй — полномочия, которые априори осуществляет муниципалитет, но они законом субъекта могут передаваться региону. Например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и т. д. Третий — полномочия, которые априори осуществляет регион, но они законом субъекта могут быть распределены муниципалитетам. Например, организация транспортного обслуживания населения, разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и т. д.
Эксперты обращали внимание на отказ от термина «вопросы местного значения». Сейчас в проекте речь идет о вопросах непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. «Точное определение всех полномочий органов МСУ — нереализуемая задача, — говорила в беседе с „Коммерсантом“ доцент кафедры конституционного и муниципального права юрфака МГУ Ольга Баженова. — Но используемый в законопроекте подход к закреплению полномочий местной власти вместо более широкой формулировки „вопросов местного значения“ (как это предполагает Конституция) ставит муниципальную власть в полную зависимость от региональной. Именно регион будет определять, какие вопросы станут решать муниципалитеты. А сокращение полномочий муниципалитетов повлечет и сокращение их финансовой базы. Велика вероятность, что на муниципальный уровень будут взваливаться полномочия без соответствующего финансирования».
Крашенинников тогда парировал: «По полномочиям очень много различных статей и норм. В них говорится, как органы местного самоуправления взаимодействуют с другими органами публичной власти, когда и в каких случаях возможна передача полномочий как наверх, так и вниз, когда и в каких случаях спускаются к ним деньги наряду с полномочиями. В законопроекте эта процедура очень подробно прописана, в том числе с экономическим обоснованием».
В других заметных поправках прописано, что минимальная численность депутатов местной Думы определена в количестве 15 человек. Также объясняется, как должны функционировать органы МСУ в случае введения особого правового режима, в том числе военного положения или в военное время. Еще один важный момент — теперь отменяется тот 10-летний переходный период, который сначала предлагали после критики Татарстана. По сути, в нем больше нет нужды. Закон вступит в силу через 90 дней после публикации. А к 2027 году нужно будет привести законодательные акты субъектов в соответствие.
«Много представителей регионов выступали с предложениями дать возможность самим решать»
У нас достаточно большое количество времени ушло как на подготовку самого законопроекта, так и между первым и вторым чтениями, заявил в начале обсуждения законопроекта Крашенинников, выйдя накануне к трибуне. Теперь текст состоит из 12 глав и 94 статей и в итоге, по мнению парламентария, получился «достаточно выверенный». Предстояло рассмотреть 952 поправки, которые ответственный комитет по госстроительству и законодательству распределил по трем таблицам — к принятию (446 поправок), дополнительные (64) и к отклонению (442). Поправки, предложенные к принятию, депутаты без вопросов поддержали. Замечания возникли в основном у коммунистов по отклонению их инициатив.
У нас достаточно большое количество времени ушло как на подготовку самого законопроекта, так и между первым и вторым чтениями, заявил Павел Крашенинников, выйдя накануне к трибуне
Во время достаточно долгого, но все-таки не четырехчасового обсуждения у Володина даже отключался микрофон. «Вот видите, Николай Васильевич [Коломейцев], ваша мечта сбылась», — шутил спикер ГД, которому пришлось повышать голос. «Все работают, кроме вашего», — посмеялся первый зампред Госдумы Иван Мельников.
Так, депутат от КПРФ Георгий Камнев обратил внимание, что в действующем законе об МСУ от 2003 года существует норма о правотворческой инициативе граждан, а в рассматриваемом таковой нет. Ее надо обязательно сохранить, чтобы не «допустить ухудшения прав граждан». «По сути, мы их лишаем в местном самоуправлении возможности самоуправлять», — сказал он, пояснив, что граждане не смогут напрямую внести какую-нибудь правовую норму, которую представительный орган обязан был бы рассмотреть. Державший ответ Крашенинников в свою очередь указал на статью о «непосредственном осуществлении населением местного самоуправления». Среди форм там есть местный референдум и муниципальные выборы, сход граждан, публичные слушания, собрание, территориальное общественное самоуправление. Через них инициативы и должны проходить.
Другой коммунист Олег Михайлов указал, что проектом предусматривается три варианта выборов главы муниципалитета — муниципальные выборы, местной Думой, в том числе и из числа кандидатов, которых представил глава региона. По его словам, зачастую губернаторы вносят «совершенно чужого человека, который никогда в жизни не работал в этом муниципальном образовании, даже, возможно, в этом регионе никогда не жил». Он предложил, чтобы глава региона представлял кандидата из состава представительного органа.
Поправку о том, чтобы в заседаниях местных Дум или сельсоветов могли участвовать и выступать депутаты Госдумы, сенаторы и депутаты Заксобраний регионов, внес коммунист Михаил Матвеев. Он напомнил, что точно такую же норму уже приняли в отношении Законодательных собраний. Почему же тогда нельзя то же самое сделать и для представительных органов МСУ?
«Мы на самом деле вмешиваемся в компетенцию представительного органа местного самоуправления. Они могут своим регламентом это сделать или не сделать», — ответил ему Крашенинников. «Так, как вы своим законопроектом вмешиваетесь в органы МСУ, такого Россия еще не видела, — не скрывал в ответ недовольства Михайлов. — Поэтому когда вы так робко говорите о том, что, если мы разрешим самим себе, депутатам Госдумы, принимать участие и выступать на заседаниях представительных органов МСУ, мы прям так уж вмешаемся в их компетенцию, это просто какой-то беспредел». Также парламентарий предложил добавить в основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета «утрату доверия избирателей». Крашенинников повторил, что МСУ обеспечивает права граждан через представительства выборных и других органов.
Передача полномочий от субъекта на уровень МСУ, по мнению депутата Дениса Парфенова, осуществляется «в принудительном порядке», что «делает систему несбалансированной и открывает определенные возможности для злоупотреблений». Как отметил автор инициативы, передача полномочий происходит по закону региона. Кроме того, для этого необходимо и заключение совета муниципальных образований субъекта РФ.
Глава муниципалитета должен избираться на прямых выборах и непонятно, почему встречу депутата с избирателями приравняли к проведению собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, возмущался коммунист Андрей Алехин. «Доходит до анекдота — в Омской области до сих пор действуют ковидные ограничения. <…> В соответствии с законом мы не имеем права проводить встречи с избирателями. Давайте отсюда уберем, а потом уберем из закона о публичных мероприятиях», — предложил он. «Мы не трогаем здесь избирательное законодательство», — кратко отрезал Крашенинников.
Представитель «Новых людей» Сардана Авксентьева предложила сохранить прямые выборы мэров крупных городов. На данный момент такие остались только в Хабаровске, Якутске, Абакане, Анадыре и Улан-Удэ. А депутат Алексей Куринный обратил внимание на возможность отправки в отставку главы «за систематическое недостижение показателей эффективности». Но проект не расшифровывает, что это такое, а следовательно, подобное может быть использовано губернатором как «инструмент устранения неугодных глав». Кроме того, губернатор сможет отрешать от должности за выговоры, которые он же сам может и объявить. В законе «Об общих принципах организации публичной власти» тоже есть норма об эффективности, а процедура отрешения должна быть цивилизованной, продолжал парировать автор инициативы.
«Много представителей регионов выступали с предложениями дать возможность самим решать, [какую модель самоуправления выбрать], — подвел итог обсуждения Володин. — И Татарстан, и Саратовская область, и Воронежская область, и другие регионы. Депутаты подходили и говорили: „Нам надо сохранить эту систему. Регионы большие, населенные пункты с уже сложившейся структурой, там депутаты активно работают“. Мы с вами в ходе второго чтения учли эти предложения, — и добавил: — Эта поправка многих нас консолидировала. Потому что были претензии к данному закону. <…> Речь идет о первичном уровне. Это те, кто решает вопросы „на земле“, кто решает вопросы населения и днем и ночью, именно к ним идут люди за помощью, поддержкой».
В итоге 338 депутатов проголосовали за, 78 — против (в основном КПРФ и «Справедливая Россия — За правду»), двое воздержались. Третье чтение законопроекта запланировано на 5 марта, но перед этим необходимо провести дополнительные консультации с фракциями, поручил Володин.
Внимание!
Комментирование временно доступно только для зарегистрированных пользователей.
Подробнее
Комментарии 8
Редакция оставляет за собой право отказать в публикации вашего комментария.
Правила модерирования.